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一分会场:国土综合整治与生态文明建设

雷日辉:深圳市土地整备过程中的土地增值收益测算

发布时间:2015-12-14 09:44文章来源:猎豹彩票平台 作者: 雷日辉 刘颖 张路 王斯亮 打印

雷日辉1  刘颖1  张路2  王斯亮2

  (1.深圳市房地产评估发展中心,广东 深圳 518034;2.华中科技大学公共管理学院,湖北 武汉 430074)

  

  

  1 问题的提出

  自1980年批准成立经济特区以来,深圳市已经经历了三十余年的持续快速发展,高速城市化同时带来了土地资源日益紧缺的现实问题。为深度拓宽城市发展空间、有效实现土地集约利用,深圳市政府自2010年起组织实施土地整备工作。土地整备是立足于实现公共利益和城市整体利益的需要,综合运用收回土地使用权、房屋征收、房屋拆迁、征转地历史遗留问题处理、填海造地等多种方式,对零散用地进行整合,并进行土地清理及土地前期开发,统一纳入土地储备。土地整备实施涉及土地性质、使用、规划、开发等多方面的调整,带来整备前后的土地价值大幅度提升,即产生土地增值;土地整备工作的推进主要涉及政府及原土地权利人两类利益主体,客观产生的土地增值将通过在不同环节为两类主体带来不同形态的土地增值收益。如何定量测算土地整备过程中的土地增值收益,合理调节土地整备过程中的利益分配格局,成为深圳市土地整备工作面临的重要问题。

  2 土地增值收益测算模型构建

  土地整备涉及两类利益主体,分别是政府和原土地权利人,在对其经济关系和产权关系进行调整的过程中,两类主体将各自付出一定的成本(含机会成本)及获得一定的收益,土地收益(成本)形态决定了土地增值收益的分配结果。如图1所示

   

  1 土地整备中土地增值收益的分配

  2.1 政府分享土地增值收益

  政府进行土地整备的最终目的是将整备完成纳入储备的土地进行国有土地使用权出让。土地出让本身可以使土地整备后的土地价值以土地出让价格的形式得以反映,这部分土地收益可以由政府实际取得。由于经营性建设用地的土地出让价格通常高于政府前期投入的整备资金成本,因此,政府从国有土地使用权出让中获得的收入(即土地整备后的土地价值)与整备资金成本的差额生成了政府分享的土地增值收益。即:政府分享的土地增值收益=土地整备后的土地价值-整备资金成本。

  由于土地整备期限一般在2-5年左右,而土地价格处入不断上升状态,其中充满不确定性,土地出让过程类似一种投资决策,存在出让的弹性和时机选择等问题。本文意在突破土地估价的传统方式,在广泛借鉴国内外相关文献的研究成果后,考虑将土地供应权视为基于房产的实物期权,推导得出整备后土地最大期权价值,构建政府分享土地增值收益测算模型如下:

            (式1)

  各参数的表达式或应满足的关系如下

             (式2)

             (式3)

             (式4)

             (式5)

             (式6)

  其中,各变量代表含义如下:

  GB——政府分享土地增值收益;

  LV——土地整备后的土地价值;

  M——土地整备资金成本;

  ln——n类规划用途土地价值的折算系数(n=0,1,2,3分别表示住宅用地、商服用地、工业用地和综合用地);

  hlp——住宅用途下的土地楼面均价;

  Sn——n类规划用途土地的面积(n=0,1,2,3分别表示住宅用地、商服用地、工业用地和综合用地);

  vrn——n类规划用途土地的容积率(n=0,1,2,3分别表示住宅用地、商服用地、工业用地和综合用地);

  hp——最优触发住宅价格;

  I——住宅开发建设中发生的除土地成本之外的成本;

  Sb——土地整备项目区域规划建筑面积;

  Sl——土地整备项目区域土地面积;

  vr——土地整备项目区域规划容积率;

  s——土地整备项目所在片区住宅房价波动率;

  d——土地整备项目所在片区住宅租金收益率;

  rp——无风险收益率(一年期整存整取利率);

  ti——土地整备项目的临时收益;

  rl——五年期贷款利率;

  a——资本金比例。

  2.2原土地权利人分享土地增值收益

  征地权是世界各国或地区政府普遍采用的对土地利用和产权进行调整的行政措施。我国《土地管理法》第2条明确规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿”,在征地过程中所体现的土地收益形态为给予农村集体经济组织和农民个体的征地补偿第47条规定,“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。深圳采取了多元化的土地整备方式,其内涵比单纯的土地征收更为丰富,但其中涉及的产权关系调整则是相似的。政府向原土地权利人支付了补偿,获得了完整的土地权利;原土地权利人失去了土地权利,获得了包括房屋补偿、土地补偿、构筑物及其他附着物补偿、临时安置补助费、搬迁补助费、停产停业补偿费、提前搬迁奖励费等在内的直接补偿。在现行的补偿标准下,对原土地权利人的直接补偿费用通常可能高于其现状条件下的土地价格,由此政府向原土地权利人支付的直接补偿费用与土地整备前的土地价值之间的差额生成了原土地权利人分享的土地增值收益。即:原土地权利人分享土地增值收益=直接补偿费用-土地整备前的土地价值

  土地整备工作指向的土地从权属上可以分为两类——产权性质和经济利益关系明确的国有土地(以下简称“国有土地”)和尚未完善征转地补偿手续的原农村集体经济组织继受单位实际占用的土地(以下简称“集体土地”)。政府在对两类土地进行整备时所依据的补偿标准具有差异性,两类土地的实际市场价值也存在差异。因此,需要从两种不同类型的土地的整备过程中对原权利人分享的土地增值收益分别展开进行分析。

  (1)原土地权利人分享的国有土地增值收益测算

  根据深圳市土地整备相关政策法规,在土地整备过程中“住宅类房产按房地产市场评估价格与同区域普通商品房交易均价较高者给予补偿,工业类房产按重置价格进行补偿”。这种规定下的补偿标准均能够很好的反映土地上房屋、构筑物及附着物的原有价值,可以认为原土地权利人从土地整备中获取的房屋、构筑物及附着物补偿可以完全抵偿其原有价值。在土地整备的实施过程中,原土地权利人让渡其拥有的国有土地使用权,同时获得一定的土地补偿费,并获得政府为推进土地整备项目实施而支付的相关费用补偿(一般包括临时安置补助费、搬迁补助费、停产停业补偿费和提前搬迁奖励费等)。

  (2)原土地权利人分享的集体土地增值收益测算

  对集体土地的整备同时也是完善征转地补偿手续、解决历史遗留问题的过程。和对国有土地的整备过程类似,政府需要向原土地权利人支付土地补偿费和相关费用补偿。从深圳市的实际情况看,在解决历史遗留问题时,通常还会向原土地权利人预留部分征地返还地,征地返还地价值同样应视为原土地权利人从中获得的收益。

  由于整备项目区域内的集体土地绝大多数以建设用地的形式被开发利用,因此在通常的征地情形中常用的以年产值倍数法测算农村集体经济组织所有土地价值的思路并不适用。鉴于此,我们将从集体土地和国有土地的产权性质差别出发,利用公开的市场交易信息,从小产权房和普通商品房交易价格关系中剥离出隐含在内的集体建设用地使用权价格和国有建设用地使用权价格关系,以此类比得到原农村集体经济组织掌控土地与国有土地价格比率,从而推导得出农村集体经济组织掌控土地价值。

  综上,原土地权利人分享土地增值收益可用公式表示为:

          (式7)

  其中各参数的表达式或应满足的关系如下

             (式8)

             (式9)

             (式10)

            (式11)

            (式12)

            (式13)

  其中,各变量的代表含义如下:

  FB——原土地权利人分享土地增值收益;

  plbs——单位面积国有土地增值收益;

  plbc——单位面积集体土地增值收益;

  plcs——单位面积国有土地补偿费;

  plcc——单位面积集体土地补偿费;

  pecsi——单位面积国有土地费用补偿(其中,i=1,2,3,4分别表示临时安置补助费、搬迁补助费、停产停业补偿费、提前搬迁奖励费);

  pecci——单位面积集体土地费用补偿(其中,i=1,2,3,4分别表示临时安置补助费、搬迁补助费、停产停业补偿费、提前搬迁奖励费);

  plvs——单位面积国有土地价值;

  plvc——单位面积集体土地价值;

  prvc——单位面积征地返还地价值;

  S——土地整备项目区土地总面积;

  q——集体土地面积在项目区土地总面积中的比例;

  bp——土地基准地价;

  r——征地返还地的规划容积率;

  Sr——征地返还地的面积;

  wk——k类用途土地在集体土地中的比例(k=1,2,3,4分别代表住宅用地、工业用地、办公用地、商业用地)

  bpk——k类用途土地基准地价(k=1,2,3,4分别代表住宅用地、工业用地、办公用地、商业用地);

  pa——深圳市小产权房交易价格;

  pb——深圳市普通商品房交易价格;

  m3——开发利润在小产权房交易价格中的比例;

  n2——建安成本及费用在普通商品房交易价格中的比例;

  n3——税费在普通商品房交易价格中的比例;

  n4——开发利润在普通商品房交易价格中的比例。

  3 数据处理及增值测算

  本文选取2012年以来深圳市已实施或正在实施的20个土地整备项目进行研究,所用数据主要来源于土地整备项目实施方案,其余数据包括:一是深圳市土地利用、城镇建设以及土地整备工作方面的数据资料,包括土地利用现状及规划、城市总体规划、法定图则以及土地整备相关实施细则等方面的数据信息。二是深圳市房地产市场领域统计调查数据,包括历年分片区房地产交易价格数据、小产权房市场交易价格数据以及房屋租金数据等。

  20个整备项目土地面积共计1074.631万m2,总整备成本为1373506.23万元。根据所在片区法定图则整理得到每个土地整备项目的土地规划用途,可分为经营性用地与公益性用地:经营性用地包括工业用地、居住用地和商业用地,共410.69万m2,占38.22%;公益性用地主要包括道路用地、市政用地、教育用地、生态用地、绿地、水域等,共计663.94万m2,占61.78%。据此可将20个土地整备项目分为两类:有14个项目整备后土地用于经营性用途,为经营性整备项目Ai(i=1,2,…,14);有6个项目整备后土地用于公益性用途,为公益性整备项目Bi(i=1,2,…,6)。综上,可以计算得到政府和原权利人分享增值收益比例如下:

  1 政府和原权利人分享增值收益比例                                             单位:万元,%

      

  注:(1)土地整备中的土地总增值=原土地权利人分享增值收益+政府分享增值收益。(2)原土地权利人分享土地增值收益比例=原土地权利人分享增值收益/土地整备中的土地总增值。(3)由于公益性整备项目无法直接核算经济收益,仅对经营性整备项目进行了增值收益比例测算。

  4 实证结果分析

  选取2012年以来已实施或正在实施的20个土地整备项目进行测算。经测算分析可以到以下结论

  (1)土地整备增值效益显著但项目间增值差异性明显。

  20个项目整备后总价值为4665084.88万元,整备后产生增值3291578.65万元,其中,单位整备成本1278.12元/m2,政府分享单位增值达到3062.98元/m2,整体增值2.4倍,土地整备整体而言经济效益较好,能有效显化土地整备对低效利用土地的整合和挖潜作用。

  土地增值倍数是土地整备项目中土地增值额与整备成本之比。土地增值倍数>15的项目有3个,7<土地增值倍数<10的项目有2个,0<土地增值倍数<3的项目有7个,其它项目土地增值倍数均低于10,且大部分在3以下。增值最多的A9、A13、A14项目土地增值倍数分别达到36.63、17.52、和16.15,这三个项目增值达到总体增值的89.72%,其中A14项目增值对20个项目的总增值影响最大,其增值占总增值79.13%

  

  2 土地增值倍数低于10的9个整备项目土地增值情况

  

  3 土地整备项目增值收益占总增值的比例分布

  (2)原土地权利人分享增值收益比例在各项目间差异较大,在土地价值越高的项目原土地权利人分享增值收益比例越低

  土地整备项目是一个复杂的、系统的工程,每个项目都有其独特性,都会受到区位、规模、整备方式等诸多因素的综合影响,因而不同项目之间原土地权利人分享的土地增值收益存在差异是不可避免的,也是十分合理的。同样的补偿标准却导致了差距悬殊的增值收益分配结果,这促使让我们对现有补偿政策进行反思。以A1项目为例,由于整备范围较大,社区股份有限公司(原集体经济组织继受单位)在安置房和征地返还地等各方面都获得了较高标准的优惠政策,其分享征地返还地的容积率几乎已经达到商住用地规划许可上限,虽然体现了充分照顾社区利益的原则,但却可能与现有法定图则发生冲突。与此形成鲜明对比的是A9整备项目,项目区现状为工业用地,虽全部为未征转集体土地,却并无征地返还地,拆迁、安置工作量也较小,这就导致原土地权利人仅能获得土地和房产的直接补偿费,其增值收益为负值,即原有的土地、房产价值没有得到完全补偿,利益受到一定损害。

  

  4 部分整备项目原土地权利人分享增值收益比例

  土地整备牵涉到各方的利益调整,必然要兼顾公平与效率,因此政策的制订既要严格执行统一标准,保障所有原土地权利人的合法权益,也要具有弹性,为实际操作留有一定的空间。

  经营性整备项目的土地增值主要通过土地出让价格体现出来,因此当原土地权利人分享增值收益绝对数额确定以后,政府能够分享的增值收益就具有较大的弹性空间。从理论上讲,在整备成本相差不大的情况下,整备前的土地价值越高,整备后土地的出让价格就越高,政府能够获得的增值收益也就越高,而无差别的补偿标准就使得土地价值越高的整备项目原土地权利人分享增值收益比例越低,这样越是优质的土地整备项目遇到的阻力就会越大,从而出现“劣币淘汰良币”的尴尬局面。

  (3)原土地权利人分享增值收益比例高于全国平均水平

  随着中国的城镇化发展到一定阶段,存量土地二次开发是许多城市都必须逾越的门槛,虽然政策制定、操作方式、实施成效都有着很强的地方特色,但本质上都是对城市低效利用土地次开发,从而实现城市结构、功能的更新与升级。因此,可以通过参考相关文献,将深圳市土地整备过程中的土地增值收益分配现状与其他省市进行对比。由于公益性整备项目无法直接核算经济收益,本文仅对经营性整备项目进行了增值收益比例测算,通过表1可以看到,深圳市土地整备过程中原权利人分享土地增值收益平均比例为13.52%

  通过比较原土地权利人在省级层面分享土地增值收益比例可知,省级层面原土地权利人所分享的增值收益差异较大,最高的为江苏,可达37.08%,最低的为黑龙江,约为3.62%相差高达10倍深圳市土地权利人分享13.52%的增值收益高出平均水平2.7个百分点。分配差异的存在一方面是由于各地经济发展水平、征地补偿标准不同,另一方面也与各地所采取的组织形式、参与主体及具体实施形式的不同有关。

  

  

  省级层面原土地权利人分享的土地增值收益比例

  通过深圳市原土地权利人分享增值收益比例与国内21个大中城市进行对比可知,深圳市土地权利人分享13.52%的增值收益高出平均水平2.2个百分点,排序在国内相对比较靠前。

  

  

  市级层面原土地权利人分享的土地增值收益比例

  (4)政府与原权利人分享土地增值收益比约为7.5:2.5-7:3

  以上13.52%的原土地权利人分享土地增值收益比例并没有考虑土地整备过程中资金预算依据直接补偿费用20%提计的不可预见费。根据深圳市土地整备政策,不可预见费只可用于支付补偿利益相关方,项目决算时按区政府支付意见及支付凭证按实核算。因此,在土地整备过程中,该20%的不可预见费有可能全部或者部分用于对原土地权利人的相关费用补偿。假设不可预见费的50%-100%用于对原土地权利人的补偿,计算得不可预见费用于补偿后原土地权利人分享比例为24.21%-29.21%。相比没有考虑不可预见费所计算得出13.52%的原土地权利人分享土地增值收益比例,不可预见费全部或者部分用于补偿原土地权利人后,原土地权利人在土地整备中所分享的土地增值收益比例大幅上升,最终政府与原权利人分享土地增值收益比约为7.5:2.5-7:3。

  5 结论

  本文将土地供应权视为基于房产的实物期权,从小产权房与普通商品房价格关系类比推导集体土地价值,构建了土地整备中土地增值收益测算模型,并选取2012年以来深圳市已实施或正在实施的20个土地整备项目进行实证研究,得到以下结论:土地整备整体增值2.4倍,增值效益明显。但土地整备项目间增值差异性显著,增值最多的三个项目土地增值倍数分别达到36.63、17.52、和16.15,其增值额占到总体增值的89.72%原土地权利人分享增值收益比例在各项目间差异较大,在土地价值越高的项目原土地权利人分享增值收益比例越低。土地整备过程中原权利人分享土地增值收益平均比例为13.52%,无论从省域或市级层面均略高于全国平均水平。考虑项目决算不可预见费全部或者部分用于补偿原土地权利人后,原土地权利人在土地整备中所分享的土地增值收益比例大幅上升,政府与原权利人分享土地增值收益比约为7.5:2.5-7:3。本文的政策含义在于,通过模型构建定量测算土地整备过程中的土地增值收益,明确土地整备中土地增值来源及动因,有利于土地增值收益在原土地权利人及政府之间的合理分配;应明确土地整备中政府与原土地权利人间利益分配规则,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,实现土地整备利益共享。

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  基金项目住房与城乡建设部科学技术计划项目(项目编号:2013-R4-8)、深圳市规划和国土资源委员会年度重点项目(项目编号:2013(059))资助

   

  

  作者简介:雷日辉(1984-),湖南郴州人博士深圳市房地产评估发展中心助理研究员主要研究方向为土地整备理论与政策研究邮箱275879032@。刘颖(1972-),女,高级工程师,深圳市房地产评估发展中心副部长,主要研究方向为土地整备政策与房地产征收评估实务。张路(1987-),男,华中科技大学公共管理学院博士研究生,主要研究方向为土地资源管理。王斯亮(1991-),男,华中科技大学公共管理学院博士研究生,主要研究方向为土地资源管理。

  

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